El retorno tardío y feroz de Estados Unidos a la política industrial

Así que, ¿cuál es la resolución? Bueno, la resolución es
bastante obvia —tenemos que hacer ciertos bienes
aquí en Estados Unidos.
J. Ferry, Coalición por una América Próspera

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Una de las consecuencias más sorprendentes de la globalización neoliberal que se emprendió a partir de los años 80, fue el surgimiento de China como gran potencia económica mundial. La casi total desregulación productiva, financiera y comercial que Estados Unidos impulsó en las economías desarrolladas de Occidente y en muchas otras partes del mundo, propició que los capitalistas desmontaran sus capacidades productivas y las instalaran, vendieran o subcontrataran —libre y alegremente— en Asia, y sobre todo en China, en donde producir y comercializar a escala global era ahora posible y mucho más rentable gracias al ingreso de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC).

También se desplazaron a otras regiones, como México y Canadá, pero Asia fue de lejos el principal destino de los inversionistas, quienes en este sentido simplemente siguieron en masa la «lógica del mercado». Como consecuencia, la economía mundial experimentó lo que algunos llaman un «giro asiático» y otros un «shock chino». Su centro de gravedad se trasladó de Occidente a la vasta región indo-pacífica.

El ingreso de China a la OMC en el 2001 fue promovido por el gobierno de Estados Unidos porque pensaban que abriría ese vastísimo mercado a sus financistas y productos, y propiciaría una evolución política de tipo occidental en el gigante asiático. Dos décadas más tarde, los resultados que se observan distan mucho de lo que tenían en mente.ⁱ

Hasta hace poco tiempo los debates enfocados en los efectos contraproducentes para Estados Unidos de sus propias políticas recibían escasa atención en los círculos de poder y en el mainstream mediático y académico de ese país. El nacionalismo los llevaba a rechazar cualquier evidencia de deterioro nacional o internacional —más aún si el problema se atribuía a torpezas propias, a estarse tirando balazos en sus propios pies. También, la fuerte penetración del neoliberalismo los hacía defender a pie juntillas y con los ojos cerrados que la mejor política económica era, sencillamente, dejar que el mercado funcionara.

Sin interferencias, se decía, el libre mercado promovería una asignación racional de los recursos, despolitizaría la economía y generaría crecimiento. Toda sugerencia de aplicar políticas para «gobernar al mercado» (al estilo japonés, por ejemplo) era descartada de tajo porque seguramente produciría decisiones subóptimas.

Esa era la visión económica —remarco— que dominaba hasta hace poco. Not any more. En las más altas esferas del país se ha instalado con notable urgencia la necesidad de que haya una activa intervención del Estado en sectores de la economía considerados estratégicos. Sobre todo, se subraya la necesidad de que haya política industrial, es decir, un apoyo deliberado del gobierno a las industrias: un conjunto de medidas de política fiscal, monetaria y crediticia, comercial y de fomento que permita que Estados Unidos recupere y defienda su planta industrial particularmente en sectores de punta que están llamados a tener efectos virtuosos en toda la economía (por ejemplo: semiconductores avanzados, software, robótica e inteligencia artificial, biotecnología, teléfonos inteligentes, cámaras digitales, pantallas de alta definición, motores para la industria aeronáutica).

Estas son las líneas básicas de una política industrial «nacionalista» que ha tomado forma durante las recién pasadas administraciones republicanas y demócratas. La Administración Biden retuvo tarifas arancelarias impuestas durante el primer gobierno de Trump e introdujo el primer gran paquete de política industrial en muchos años, compuesto por cuatro ambiciosos proyectos de ley y sus presupuestos: las leyes sobre el Plan de Rescate Estadounidense (ARP), sobre Inversión en Infraestructura y Empleos (IIJA), sobre Creación de Incentivos Útiles para Producir Semiconductores (CHIPS) y sobre Reducción de la Inflación (IRA).

El nacionalismo industrial estadounidense adquirirá mucha mayor fuerza durante la segunda Administración Trump, aunque seguramente degradarán las medidas que contemplaba el paquete Biden para propiciar equidad social y reducir emisiones de gases de efecto invernadero.

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Un libro publicado recientemente por la Universidad de Cambridge proporciona un ejemplo paradigmático de este nuevo consenso. Su título podría traducirse así: Política industrial para Estados Unidos: ganar la competencia por trabajos de calidad e industrias de alto valor.ⁱⁱ

Está escrito por Marc Fasteau e Ian Fletcher, dos economistas y empresarios vinculados a la Coalición por una América Próspera, una organización que se autopresenta como bipartidista y representante exclusivamente de productores y trabajadores de industrias estadounidenses.

Las más de 800 páginas de este volumen recorren tópicos de gran actualidad. Si bien la obra está pensada desde y para Estados Unidos, ofrece una didáctica sistematización de la temática y del abanico de medidas que podría adoptar la Administración Trump, por lo que será útil para analistas y tomadores de decisiones en otras latitudes.

Los autores documentan la desindustrialización y pérdida de competitividad del país en diversos sectores. Más importante, dejan pocas dudas en cuanto a que ambas son el producto de lo que llaman «negligencia» (neglect). Su argumento es simple: por demasiado tiempo en Estados Unidos prevaleció una creencia firme e imperturbable en una visión económica neoliberal que en los hechos ya no le sirve. Gobiernos demócratas y republicanos mantuvieron una prolongada inactividad en materia de política industrial de lo que competidores y adversarios sacaron ventaja. Una excepción a esta «ceguera inducida por la teoría» (como la llamó Daniel Kahneman, premio en ciencias económicas de la Fundación Nobel), fueron las fuertes restricciones comerciales impuestas a Japón en los años 80 («restricciones voluntarias a la exportación» las llamaron), las que lograron darle oxígeno a la industria automotriz estadounidense, pero no lograron revertir el déficit comercial con Japón.

El libro discute las causas por las que el libre comercio y el neoliberalismo ya no funcionan para Estados Unidos. Examina cómo y por qué una sólida política industrial fue clave para el país en épocas pasadas. Argumenta que a mediados de los años 70 el país «mal interpretó» sus crecientes problemas económicos y «en lugar de volver a sólidas políticas comerciales e industriales, escogió cada vez con más determinación estrategias extremas de libre mercado».

Examina casos exitosos y no exitosos de política industrial en el mundo —Japón, Alemania, Corea del Sur y China entre los primeros, Argentina entre los segundos. Lo hace para aprender de sus logros y fracasos, entender cómo es que compiten con Estados Unidos y contrarrestar sus estrategias.

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El grueso del libro presenta un conjunto de medidas que Estados Unidos debe adoptar perentoriamente. «Lo que América necesita» según Fasteau y Fletcher, es una política industrial que descanse en tres pilares:

1. apoyo decidido del gobierno a la innovación, a la comercialización de las innovaciones y a la retención en Estados Unidos de «industrias ventajosas»;
2. diseño e implementación de políticas comerciales para apoyar y, cuando sea necesario, proteger a estas industrias de las importaciones y para presionar a gobiernos extranjeros para que reduzcan los obstáculos a sus exportaciones;
3. gestión del tipo de cambio que promueva el equilibrio comercial y que contrarreste los esfuerzos de otros países para manipular su moneda con el fin de que sus productos sean más baratos en Estados Unidos y los de Estados Unidos sean más caros en esos países.

Estos pilares se deben traducir en:

1. programas para apoyar a las industrias en la creación y comercialización de innovaciones;
2. controles sobre los flujos internacionales de capital para bajar el valor del dólar de modo que se genere un promedio de superávits y déficits comerciales cercano a cero;
3. tarifas arancelarias o cuotas para proteger industrias de alto valor económico —las «manufacturas avanzadas»;
4. aranceles o cuotas para proteger industrias importantes por razones militares o de salud pública, o porque son «cuellos de botella» (chokepoints) para la economía, como los semiconductores;
5. políticas para negar a adversarios económicos o geopolíticos el acceso a tecnologías clave desarrolladas por Estados Unidos o sus aliados.

Los autores detallan un tool kit o caja de herramientas que comprende nociones que tal vez resulten conocidas al público lector, tales como: sustitución de importaciones, protección de industrias incipientes, reglas de contenido local, aranceles diferenciados, zonas especiales de exportación, reorientación del crédito, subsidios a la exportación.

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Es probable que el tool kit de Fasteau y Fletcher parezca conocido no sólo porque ya forma parte del vocabulario del gobierno estadounidense, sino también por su semejanza con lo que proponían los economistas del desarrollo y la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) en los años 50, 60 y 70 a los países de América Latina y el Caribe: medidas de fomento y protección de industrias y mercados incipientes que en su momento fueron objetadas por Washington por ser contrarias al libre mercado. El giro en materia de política económica en Estados Unidos es muy llamativo y diciente sobre el estado del sector industrial en el país.

Se trata de un plan sumamente ambicioso, como no podría ser de otro modo ya que se intenta no sólo recuperar algunos sectores, sino revertir la desindustrialización del país. El objetivo es económico y político. Se parte de que Estados Unidos no puede ser una superpotencia militar si no es una superpotencia industrial.

Es aún muy temprano para evaluar la agenda reindustrializadora de Estados Unidos —su «implementabilidad» y su capacidad para producir los resultados que busca. No sabemos si el gobierno de Trump adoptará en su totalidad una agenda tan comprensiva y «dirigista» como la de Fasteau y Fletcher, o si, incluso, la radicalizará. Lo que sí se puede asegurar es que se trata de una agenda disruptiva cuya implementación (incluso si se focalizara en la palabra favorita de Trump: aranceles) generará mucha más turbulencia de la que ya existe en Estados Unidos y en el mundo.

Estados Unidos se durmió en sus laureles. Acogió satisfecho las ideas de Francis Fukuyama quien en 1992 —dos años después de la implosión de la URSS y el Bloque Socialista, y nueve antes del ingreso de China a la OMC— anunció que la historia de la humanidad había llegado a su fin conceptual y real, que había culminado su «pronunciada tendencia secular en una dirección democrática». Mientras el resto del mundo debía seguir sudando la camiseta para superar sus primitivos predicamentos, las democracias liberales avanzadas y en especial Estados Unidos podían ahora dedicarse a disfrutar los beneficios de encontrarse en el vértice superior de la pirámide de necesidades de Maslow. Eso sí, Fukuyama advirtió el riesgo de que los ciudadanos de las democracias liberales avanzadas «nos convirtamos en … hombres seguros y ensimismados, desprovistos del esfuerzo timótico por alcanzar metas más elevadas en nuestra búsqueda de comodidades privadas».ⁱⁱⁱ

La actual situación de Estados Unidos me recuerda a la de un soldado que, si bien posee buen equipamiento militar, actúa en forma tardía y desde una posición muy comprometida en el terreno. Su reacción reindustrializadora ha tomado demasiado tiempo en materializarse y ahora intenta trastocar cadenas productivas que han echado raíces y floraciones a lo largo de muchas décadas en todo el mundo. Es fácil comprobar que hoy en día en los hogares y en los negocios en Estados Unidos prácticamente todos los bienes duraderos y no duraderos son manufacturados en Asia (una excepción notable son las armas).

En el resto del mundo la situación es muy similar. El Reporte Draghi de septiembre de 2024, auspiciado por el ex primer ministro italiano y ex presidente del Banco Central Europeo, presenta lineamientos para una política industrial que reduzca la excesiva dependencia de Europa de manufacturas e insumos procedentes del exterior, especialmente de China. En América Latina, el gigante asiático es desde hace décadas el principal destino de las exportaciones y el principal origen de las importaciones y la inversión extranjera. En África ya es el principal socio comercial y el principal acreedor.

Revertir este estado de cosas no será fácil desde ningún punto de vista e intentarlo reportará trastornos a productores, consumidores e inversionistas a escala planetaria. Para los estadounidenses acarreará inflación y escasez, una menor oferta de bienes y servicios y la necesidad de consumir productos de menor calidad y/o mayor precio hechos en Estados Unidos (por ejemplo, automóviles), como parte de un sacrificio patriótico por un bien mayor que está en el horizonte. El público, no obstante, también espera que Trump dé resultados en el corto plazo en el control de la inflación —lo que va a entrar en conflicto con las medidas para reducir importaciones.

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La nueva política industrial nacionalista es la médula de una suite más amplia de medidas que conforman el perfil con que Trump se presenta ante el mundo: un perfil retributivo, como él mismo lo llama —vengativo se podría decir— en contra de enemigos internos y externos a quienes se intenta «dar su merecido» por razones personales y por supuestamente haberse aprovechado del país y haber contribuido a su decadencia.

Hacia el interior del país, busca erradicar al «estado profundo» debilitando o eliminando prácticas e instituciones concebidas para que haya balances y equidad en el sistema político y emprendiendo despidos masivos en el gobierno federal, todo mediante decisiones del Ejecutivo que exceden sus competencias legales, configuran una crisis constitucional y anuncian un mar de apelaciones y protestas incluso entre su base, y un posible deterioro en los servicios y bienes públicos.

Hacia el exterior, la suite de medidas se decanta como una agenda revisionista que desconoce el orden jurídico y las alianzas que el mismo Estados Unidos promovió, objeta toda ayuda internacional que no sirva a las prioridades inmediatas del actual gobierno, e incluye despropósitos como recuperar el Canal de Panamá, anexar a Canadá y Groenlandia, y convertir a la martirizada Gaza en un lugar de veraneo.

Todo esto en un contexto de deportaciones masivas de migrantes indocumentados que en el corto y mediano plazos tendrán efectos contractivos en una economía que se ha acostumbrado a ellos —en especial la agricultura y los servicios. También tendrá efectos perversos en el país y a escala planetaria el bloqueo a las políticas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

Lejos de ser técnica, la nueva política industrial surge como un arma que se usará punitivamente por causas económicas y extraeconómicas en contra de países diversos, incluyendo aliados cercanos como Canadá, Japón, Corea del Sur o la Unión Europea, economías desarrolladas que seguramente no permanecerán inermes ante las medidas de Washington. En lugar de procurarle amigos, ocasionará que la potencia resienta o pierda aliados. El caso de Canadá es emblemático, pero no el único.

La situación al interior de la alianza occidental transatlántica se volverá mucho más espinosa —por decir lo menos— a raíz de la política de Trump en Ucrania, la que se muestra alineada con el Kremlin y deja a la intemperie no sólo a Ucrania y a los aliados europeos, sino también a amplios segmentos del público estadounidense, civiles y militares.

Friedrich Mertz, el nuevo canciller de una Alemania dividida y en recesión ha declarado que su «prioridad absoluta será fortalecer Europa tan pronto como sea posible de manera que, paso a paso, podamos en verdad independizarnos de Estados Unidos». Después de la emboscada que Trump y Vance le tendieron a Zelensky en la Casa Blanca el 28 de febrero, políticos, periodistas y diplomáticos europeos declararon que el tiempo histórico se había acelerado. El cambio que se viene en la alianza occidental es tectónico, sin precedentes desde el fin de la Segunda Guerra Mundial.

Estados Unidos enfrenta su desindustrialización y el giro asiático mundial no sólo tardíamente, sino también desde una posición sumamente desventajosa. Las probabilidades de que salga bien no son halagadoras en el mediano y largo plazos. Exhibe un enorme déficit comercial, tiene una bajísima tasa de ahorro, el gobierno está endeudado hasta la coronilla (US$ 36 trillones), su credibilidad política y su soft power están en su nivel más bajo, su población y su sistema político están polarizados al punto que algunos piensan que el país se encamina a una nueva guerra civil, regularmente enfrenta crisis por no poder financiar al gobierno federal, su poderío militar está sobre extendido en las cuatro esquinas del mundo. La lista podría alargarse.

Jimmy Carter alguna vez dijo que el retraso de Estados Unidos con respecto a China se debía a las múltiples guerras en que Estados Unidos se había involucrado. Mientras Estados Unidos gastaba billones en guerras que no sólo no lograron sus objetivos, sino que agravaron el caos internacional, China invertía en tecnología e infraestructura, en su población y en su ejército, y ofrecía donaciones y préstamos a diestra y siniestra.

En el presente y en el futuro previsible Estados Unidos no tiene la capacidad económica para ofrecer al mundo algo comparable a lo que ofrece China. Es posible, incluso, que no le interese tenerla y que se sienta cómodo con un «retiro del mundo». En cualquier caso, frente a los desafíos internacionales tiene pocas cartas que poner sobre la mesa que no sean distribuir aranceles punitivos, manipular ayudas y usar su poderío militar —lo que desde luego no es menor. Para promover sus intereses, hoy más que nunca debe acudir al bullying.

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Quizás sea por ese saco de anzuelos sin fondo, por esa maraña indisoluble de constreñimientos y enredos largamente sedimentados, que Trump se muestre interesado no tanto en reformar lo que existe sino en dinamitarlo. «¡Fuera máscaras!» parece decirnos, «¡el tiempo de las delicadezas diplomáticas y las formalidades ha caducado!». Sus instintos inmobiliarios parecen haberlo convencido de que ante una edificación tan antigua y deteriorada lo mejor es derrumbarla. Si esa fuera la intención, esperemos que cuente con explosivistas y otro personal calificado creíblemente en demolición y reconstrucción de sociedades.^iv Esperemos que no les pase lo de Iraq (donde después de destruir al gobierno y al ejército de ese país Estados Unidos no tenía idea de qué hacer) o lo de la URSS (cuya disolución fue inesperada por amigos y enemigos).

El gobierno de Trump está lanzando atarrayas gigantes con explosivos en un mar muy picado. Nada garantiza que lo tengan todo bajo control y que no pesquen bazofia o una pulmonía —que no haya efectos no anticipados, no deseados o perversos. No sería la primera vez. Ya debieron dar marcha atrás en varias disposiciones mal concebidas.

Algunos piensan que el discurso de Trump es sólo una estrategia de negociación: golpear fuertemente la mesa antes de sentarse a hablar. Aunque algo hay de verdad en esa afirmación, yo no apostaría por ella. Trump tiene el sable desenvainado hasta la mitad mientras expone sus quejas. Si no se las atienden, lo va a terminar de sacar y lo va a usar despiadadamente. Para él y los suyos la cuestión es existencial y el tiempo apremia.

¿Qué pueden hacer Canadá, México y la Unión Europea ante la inclemente guerra arancelaria que se avecina, la que les podría costar, a la vuelta de muy poco tiempo, parte de su industria automotriz? ¿Qué deben hacer Panamá, Dinamarca y Groenlandia? ¿Qué pueden hacer los países centroamericanos frente al incremento en las deportaciones masivas y en las presiones para que mengüen o suspendan sus relaciones económicas con China?

La precipitada y solitaria reacción del presidente de Colombia ante las condiciones denigrantes en que se estaba deportando a sus connacionales, es un recordatorio de lo que no habría que hacer. Será necesario echar mano de un tool kit más variado e imaginativo para dar contención al elefante herido y colérico, y no morir en el intento.

La mejor forma de lidiar con un elefante furioso que corre a embestirte no es parártele enfrente. Se le podría proponer alguna transacción conveniente (es lo que más le gusta) para calmarle los nervios y ganar tiempo. Si eso no funciona, se le podría dejar pasar para luego perseguirlo entre varios hasta que se canse (ya está viejo y un poco lento). Se podría excavar una disimulada trinchera para que se tropiece, se podría tratar de provocar un incendio entre su prole. Quizás se le pueda atraer con comida hacia un barranco y tal vez entonces, arrinconado y exhausto, se deje ayudar a sanar las heridas provocadas por su propia arrogancia y aprenda a convivir.

Ante el histrionismo del gurú en El arte de la negociación, es útil repasar las recomendaciones de Sun Tzu en El arte de la guerra.

ⁱ Ver Greg Rosalsky, «Why Economists Got Free Trade with China So Wrong». NPR, Feb. 11, 2025.
ⁱⁱMarc Fasteau and Ian Fletcher, Industrial Policy for the United States: Winning the Competition for Good Jobs and High Value Industries. Cambridge University Press, 2024.
ⁱⁱⁱ F. Fukuyama, The End of History and the Last Man. New York, Avon Books, p. 328.
^iv Tomo esta expresión de un político austríaco del periodo entre las dos guerras mundiales, cuyos lineamientos para efectuar una «revolución conservadora para curar a una nación lisiada» resuenan en los del movimiento MAGA. Othmar Spann, The True State: Lectures in the Demolition and Reconstruction of Society. Leipzig: Quelle & Meyer, 1921.